Die autokratische Stellung von Bürgermeistern und das Demokratieprinzip

Saskia Schubert

von Prof. Dr. jur. Dr. phil. Christoph Nix

I. Privilegien und Pensionen
Die kommunale Demokratie, das politische Gemeinwesen vor Ort galt über viele Jahre manchem Alt-68er als unattraktiver Ort der Kanaldeckeldemokratie. Mit dem Erstarken der Grünen als politische Partei, zunächst kommunal, später auf Landesebene standen Themen auf der Tagesordnung, die im demokratischen Diskurs ausgeblendet waren. Sollte ein Rotationsprinzip der Abgeordneten in Stadt, Land und Bund gegen die Verfassung verstoßen (Hase, ZRP 1984, 86)? War es am Ende rechtswidrig, wenn sich kommunale Parlamente damit beschäftigen, ob sie sich als atomwaffenfreie Zone auszeichnen sollten (Möller/Pawlita/Rühl/Steinmeier, DuR 1984, 367)? Welche Rolle spielen Stadtverordentenvorsteher und Bürgermeister bei der Aufstellung der Tagesordnung des kommunalen Parlaments (Thaysen, Parlamentsreform in Theorie und Praxis, 1972)? Viele dieser Fragen haben sich heute praktisch aufgelöst, denn die jungen Abgeordneten der Grünen merkten rasch, dass Kontinuität im Abgeordneten- saal zu zahlreichen Privilegien und Pensionen führten und klebten an ihren Sitzen. Mit jedem Bürgermeisterposten, den die Grünen in Baden-Württemberg holten, von Konstanz, über Freiburg, Stuttgart und Tübingen verblasste der basis- demokratische Dialog zu einer morbiden Alltagstheorie derer, die meinen, sie hätten die Moral auf ihrer Seite: Wenn wir es machen, wird es besser.

Charles de Montesqieu war da realistischer: „Sobald in ein und derselben Person oder derselben Beamtenschaft die legislative Befugnis mit der exekutiven verbunden ist, gibt es keine Freiheit“.

Ob Aristoteles oder John Locke, die Erkenntnis, dass die Freiheit Bedingungen braucht in der der einzelne, hinfällige Mensch bei aller Tugend kontrolliert werden muss, ist in der süddeutschen Ratsverfassung ignoriert worden. Die Rechnung dafür wird uns derzeit aufgetischt. Die Menschen auf der kommunalen Ebene wenden sich ab von einer Kultur des politischen Alltags. Ein Verlust an Urbanität geht einher. In der Stadtpolitik der 90er Jahre verkauften die Kommunen widerstandslos ihr Tafelsilber, ihre Wohnungen und Grundstücke und trugen mit dieser Politik, wie vor allem in Dresden, Leipzig und Berlin zu einem Ausverkauf von Gemeineigentum bei.

II. Wahlbeteiligung im Sinkflug
Die Wahlbeteiligung in den Kommunen sinkt seit den 90er Jahren drastisch. So lag sie zum Beispiel bei den Oberbürgermeisterwahlen in Braunschweig und Dortmund in jüngster Zeit bei 31% bzw. bei 36 % (von Altenbockum, Das Rätsel der Kommune, FAZ v. 17.6.2014). Auf der Insel Reichenau wurde der amtierende, unbeliebte Bürgermeister bei einer Wahlbeteiligung von 33% mit knapp 30% gewählt.

In Kommunen wie in Sindelfingen lag die kommunale Wahlbeteiligung gar bei 29,9 %. Die großen politischen Parteien reagieren darauf mit großer Hilflosigkeit und zweifellos lassen sich dafür nicht monokausal Gründe finden, aber nahezu alle Autoren im politischen und politikwissenschaftlichen Umfeld sind sich einig, das Wahlvolk registriere sehr wohl, dass unabhängig von ihrem Wahlverhalten, die Verhältnisse gerade auf kommunaler Ebene bleiben, wie sie sind: undurchschaubar und in vielerlei Fällen von Machtbewusstsein und zugleich unerfahrenen Amtsträgern bestimmt (vgl. auch Klein, Statistisches Monatsheft Baden-Württemberg 1/2011, 3–10). Die Autorin weist in ihrer Studie darauf hin, dass in Baden Württemberg, im Gegensatz zu den meisten anderen Bundesländern, Informationen über Bürgermeisterwahlen nicht zentral erfasst werden. Sie ist es auch, die bereits vorsichtig darauf hinweist, dass Bürgermeister in Baden-Württemberg acht Jahre gewählt werden und daher mindestens eine Gemeinderatswahl überleben. Einzelne politikwissenschaftliche Studien (vgl. Carmen Schmidt, Wählerverhalten auf kommunaler Ebene am Beispiel Osnabrück, 2008) beginnen zu erkennen, dass es zwei wesentliche Parameter geben könnte, die geringere Wahlbeteiligung erklären könnte, zum einen ist der Verlust von Heimat und Geborgenheit, von Identifikation mit der Kommune (vgl. Sennett, Der flexible Mensch, 1998, S. & bitte ergänzen, danke), zum anderen lässt sich eine ganz natürliche Reaktion von Loyalitätsverlust erkennen, wo ich nichts erreiche, da muss ich auch nicht wählen (Schoen, Handbuch Wahlforschung, 2005, S. 378). In erschreckender Weise zeigt sich, dass die rechtswissenschaftliche Literatur zum Kommunalrecht wenig über das Verhältnis kommunaler Demokratie und normativer Festlegungen in den Kommunalgesetzen zu sagen hat. Dabei war die Hoffnung groß, als im Herrenchiemseeentwurf für das GG über kommunale Demokratie nachgedacht wurde. Aber die Geschichte ist erlahmt, die Schrecken des Despotismus vergessen um noch einmal gründlicher nachzudenken.

III. Erwartungen des Grundgesetzes und die kommunale Demokratie

Die Mütter und Väter des Grundgesetzes haben hohe Erwartungen in die kommunale Demokratie gesetzt und bestimmt, dass der Gemeinde die Selbstverwaltung garantiert ist (Art. 28 II GG) und diese Selbstverwaltung den Grundsätzen eines republikanischen, demokratischen und sozialen Rechtsstaates (Art 28 I GG) entsprechen soll. Aber was sind das für Grundsätze und gelten sie im Alltag der kommunalen Demokratie, machen sie Demokratie zu einem lebhaften Ereignis oder ist Kommunalpolitik heruntergebrochen zu einem langweiligen Geblubber müder Gemeinderäte, die chancenlos sind oder zu Kunglern werden, um noch etwas zu erreichen? Welche Grundsätze halten Demokratie wach? Plebiszite? Bürgerbeteiligungen? Partizipative Strukturen? Gehen wir zurück an die Anfänge der Demokratie, gehen wir nach Amerika, aufs Land, in das Herrenhaus von Thomas Jefferson in Virginia. Jefferson der dritte Präsident Amerikas war es, der am Morgen der demokratischen Revolution sich keine Illusionen darüber machte, wusste, wie rasch auch in Demokratien Korruption sich einstellt, wenn private Interessen sich den Öffentlichen bemächtigen. Übermacht kann nach seiner Auffassung nur verhindert werden, wenn es eine demokratische Balance der Institutionen geben würde. Jefferson wollte den demokratischen Geist wachhalten. Aber welcher Bürgermeister in Baden kennt Thomas Jefferson und seine Demokratietheorie? Verve ist ihnen fremd, mit der die Demokratie verteidigt und gelebt werden könnte. Jefferson betonte die Ebene der Townships für das demokratische Leben auf dem Lande, in seinen Briefen an John Tyler vom 26. Mai 1810 sprach er sogar von Elementarrepubliken, in denen demokratische Räte wirkten, die stets abwählbar sein müssten. Jefferson hob hervor, wenn es keine Teilung der Gewalten im Staat gebe, würde die ganze Sache mit der Demokratie schief gehen. Geht sie auch?

IV. „Mehr Demokratie wagen“ statt zu tricksen
Es fehlen Menschen, die im Ehrenamt Gemeinderäte werden wollen. Aber damit nicht genug, die herrschende Meinung sieht den Gemeinderat in Baden-Württemberg nicht als Repräsentant, sondern als Verwaltungsorgan (so tatsächlich Sixt/Notheis/Menzel/Roth, Der Gemeinderat, 2009, S. 13). Das ist ein Trick, die Sache läuft schief, würde sich Jefferson wiederholen. Der Gemeinderat wird allgemein, frei und geheim gewählt, kann kommunale Gesetze erlassen. Soll die Verwaltung kontrollieren. Kein Repräsentant? Wer dann? Die normierte Funktion von Bürgermeistern in der süddeutschen Ratsverfassung ist demokratiefeindlich, dabei könnte ein Landesgesetz das ändern, Urbanität schaffen, Demokratie herstellen. Aber der eigentliche Skandal, es interessiert keinen. Ein weiterer Trick, statt die verfassungsrechtlichen Bedingungen für kommunale Demokratie zu schaffen, ist der ständige Verweis auf Plebiszite. Diese aber sind bis heute nicht in der Lage, basisdemokratische Willensbildung, die sich im Parlament niederschlagen muss, zu ersetzen. Der Verfasser hat bereits vor sechs Jahren junge Abgeordnete der Partei „Die Grünen“ auf dieses Demokratiedefizit hingewiesen und eine Rezeptur empfohlen: 1952 hat das Bundesland Hessen sich aus dem Kreis der süddeutschen Ratsverfassung verabschiedet (vgl. Engels/ Krausnick, Kommunalrecht Baden-Baden, 2015, S. 32 f.) und unter dem Motto „Mehr Demokratie wagen“ die Magistratsverfassung eingeführt, nach der strikt getrennt wird zwischen Parlament und Exekutive. Man muss nur die Gemeindeordnung ändern, und dafür genügt eine einfache Mehrheit, und die Bereitschaft den eingesessenen und eingefleischten Bürgermeisterinnen und Bürgermeister etwas von der Allgewalt zu nehmen. Baden-Württemberg hat gerade gewählt. Es ist an der Zeit für kostenlose Reformen.